Cosa prevede la convenzione Autostrade – Anas e la sua revoca


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Il giorno successivo il crollo di una parte del “Ponte Morandi” a Genova in cui sono morte almeno 39 persone, con decine di persone ferite e altre ancora disperse, il presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, ha annunciato che il governo ha deciso di:

«(...) Avviare le procedure di revoca della concessione alla società Autostrade, sulla quale incombeva l'obbligo e l'onere di curare la manutenzione del viadotto».

Una decisione, ha specificato Conte, che va “al di là di quelle che sono le verifiche che verranno fatte in sede penale” perché non si può “attendere i tempi della giustizia penale” in quanto il governo ha il “compito di far viaggiare tutti i cittadini in sicurezza”. Simili dichiarazioni sulla revoca della concessione ad Autostrade per l'Italia erano state fatte in precedenza dal ministro dell’Interno Matteo Salvini, dal ministro del Lavoro e dello Sviluppo Economico, Luigi Di Maio e da quello dei Trasporti, Danilo Toninelli.

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Successivamente, però, in base a nuove dichiarazioni di esponenti del governo, la decisione di avviare una procedura è sembrata più sfumata.  In una nota il Ministero dei Trasporti ha dato notizia che è stata istituita che una "Commissione ispettiva" il cui lavoro "è il primo atto" con cui si "intende fare luce sull'accaduto e avviare tutti gli accertamenti necessari". "Le risultanze del lavoro svolto dalla Commissione – si legge ancora – entreranno nella valutazione per la procedura di un'eventuale revoca della concessione". Nel Il blog delle stelle viene pubblicato un post in cui si legge: "Attendiamo il lavoro dei tecnici inviati dal ministro Toninelli, attendiamo il lavoro della magistratura nell’accertare eventuali responsabilità, ma non attendiamo neanche un minuto di più a esigere – insieme ai ministri Di Maio e Toninelli – le immediate dimissioni dei vertici di autostrade per l’Italia. Quel ponte necessitava di una profonda manutenzione da decenni! Bene ha fatto il ministro delle Infrastrutture, a evocare, qualora ce ne siano le condizioni, anche il ricorso alla revoca della concessione e alle eventuali multe connesse ad inadempienze".  Il ministro dell'Interno, Salvini, ha dichiarato infine che "da Autostrade puntiamo ad ottenere, nell'immediato, fondi e interventi a sostegno dei parenti delle vittime, dei feriti, dei 600 sfollati e della Comunità di Genova tutta, anche in termini di esenzione dai pedaggi. Di tutto il resto parleremo soltanto dopo".

Nella serata di ieri arriva però una dichiarazione di Luigi Di Maio che sembra far tornare certa la decisione sulla revoca: "Chi non vuole revocare le concessioni deve passare sul mio cadavere. C’è la volontà politica del Governo: vogliamo revocare queste concessioni".

Cosa prevede la convenzione tra Anas e Autostrade per I’Italia

Come spiega il Post “le autostrade italiane, comprese quelle gestite da Autostrade per l’Italia, sono un bene di proprietà dello Stato, ma sono state spesso gestite da società 'concessionarie' che gestiscono la rete autostradale e ne raccolgono i profitti pagando in cambio un canone allo Stato”. In questo caso, il canone pagato è del 2,4% dei proventi netti da pedaggio, mentre la durata prevista della concessione arriva al 31 dicembre 2038, ma è stata prevista una proroga fino al 2042 dopo che l’Ue ha dato il via libera agli investimenti per fare altre opere (come ad esempio la Gronda di Genova), a patto di applicare degli incrementi tariffari limitati.

Sul ponte Morandi correva l’autostrada A10, gestita, insieme ad altre autostrade (in totale la gestione arriva a quasi la metà delle rete autostradale formata da 6668 km complessivi), da Autostrade per l’Italia (di Atlantia, controllata dalla famiglia Benetton) in base a una convenzione tra Anas (dal 2012 è subentrato il Ministero dei Trasporti) e la società firmata il 12 ottobre 2007 e diventata efficace l’8 giugno 2008.

Fino a gennaio dello scorso anno queste convenzioni erano secretate, poi però sotto il governo Gentiloni, con il ministro dei Trasporti guidato da Graziano Delrio, sono state rese pubbliche in parte (mancavano, specifica il Corriere della Sera, ad esempio, i piani economico-finanziari). Al riguardo Toninelli ha annunciato che verranno desecrate “integralmente tutti i contratti in essere con i concessionari autostrade” e pubblicati sul sito del Ministero dei Trasporti.

Tra gli obblighi previsti per il Concessionario (cioè Autostrade per l’Italia) all’articolo 3, comma 1, lettera b), c’è quello del “mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva delle stesse”.

I poteri del concedente (cioè lo Stato) sono stabiliti dall’articolo 7: può richiedere informazioni ed effettuare controlli, “con poteri di ispezioni, di accesso, di acquisizione della documentazione e delle notizie utili in rispetto degli obblighi” di Autostrade per l’Italia. Nella lettera d) del comma 1 si legge che lo Stato, in caso di inosservanza da parte del Concessionario degli obblighi stabiliti o in caso di una sua mancata ottemperanza alle richieste di informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri, può irrogare, “salvo che il caso costituisca reato”, sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori a 25mila euro e non superiori a 150 milioni. Nel testo si aggiunge anche che “in caso di reiterazione delle violazioni” lo Stato ha la facoltà di “proporre al ministro competente la sospensione o la decadenza della concessione”.

Con l’articolo 8 della convenzione viene previsto che nel caso in cui lo Stato accerti che si sia verificato un grave inadempimento riguardo gli obblighi stabiliti, provvederà a comunicare gli elementi dell’accertamento effettuato stabilendo “un congruo termine” entro il quale Autostrade per l’Italia dovrà provvedere, “in ordine degli accertamenti”, fornendo le proprie giustificazioni. Se il tempo stabilito trascorrerà senza che Autostrade abbia presentato i chiarimenti e giustificazioni richiesti, oppure se quest’ultime non vengano accettate dallo Stato, allora il concedente può avviare il procedimento che porterà alla decadenza dalla concessione.

La decadenza è regolata dall’articolo 9 della convenzione e viene dichiarata nel caso in cui “perdura la grave inadempienza” da parte del Concessionario, cioè Autostrade per l’Italia, degli obblighi previsti.

Una volta constatato il perdurare degli inadempimenti da parte del Concessionario, lo Stato lo diffida ad adempiere ai suoi obblighi entro un termine di tempo non inferiore a 90 giorni. Se non vengono rispettati i tempi della prima diffida, il Concedente può intimare Autostrade per l’Italia di rispettare gli obblighi entro un ulteriore lasso di tempo di 60 giorni. Se anche queste tempistiche non vengono rispettate, allora il Ministero delle Infrastrutture stabilirà la decadenza con decreto legge.

Al termine del procedimento di decadenza, lo Stato dovrà comunque pagare ad Autostrade per l’Italia un importo corrispondente al valore attuale netto dei ricavi della gestione, “prevedibile dalla data del provvedimento di scadenza sino alla scadenza della concessione, al netto dei relativi costi, oneri, investimenti ed imposte prevedibile nel medesimo periodo” (il testo di come stabilire l’importo continua prevedendo anche altra clausole).

Nell'articolo 9 bis del contratto si trova poi scritto che "fermo restando quanto previsto dall'articolo 9", Autostrade per l'Italia "avrà diritto, nel rispetto del principio dell'affidamento, a un indennizzo/risarcimento" che lo Stato dovrà pagare nel caso di "recesso, revoca, risoluzione, anche per inadempimento del Concedente, e/o comunque cessazione anticipata del rapporto di Convenzione pur indotto da atti e/o fatti estranei alla volontà" della Stato, anche "di natura straordinaria e imprevedibile".

Lorenzo Salvia sul Corriere della Sera scrive che “considerato che nell’ultimo anno gli utili di Autostrade per l’Italia sono stati pari quasi a un miliardo di euro, 968 milioni” e la scadenza prevista della concessione per il 2042, l’indennizzo che lo Stato dovrà pagare si aggirerebbe intorno ai 20 miliardi di euro. Questa calcolo viene riportato anche dal Sole 24 ore e dal Fatto Quotidiano.

Ma quindi revocare la concessione è possibile?

Come abbiamo visto a livello il procedimento è possibile, ma, come scrive Marcello Clarich sul Sole 24 Ore, "richiede necessariamente una serie di approfondimenti tecnici, giuridici ed economici da avviare con le dovute forme" e termina con un indennizzo che lo Stato dovrà pagare.

Luigi Olivieri sul blog Phastidio.net spiega che nel contratto tra le due parti (agli articoli 9 e 9-bis) sono previste quattro ipotesi di interruzione anticipata del rapporto: decadenza, recesso, revoca e risoluzione. In particolare, continua Olivieri, la decadenza opera sul piano amministrativo ed "è generalmente conseguenza dello spirare del termine o del venire a mancare delle condizioni soggettive od oggettive (carenza che può anche essere originaria del rapporto concessorio, ma scoperta dopo) necessarie per l’efficacia di provvedimenti amministrativi finalizzati a permettere ad un privato l’esercizio di attività o anche di concessioni. Ma la decadenza può anche conseguire ad inadempimenti gravi (...)". Per quanto riguarda la revoca: "è un provvedimento amministrativo che priva di efficacia durevole un altro precedente provvedimento, ed ha alla base sopravvenuti motivi di pubblico interesse, oppure un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento revocato o, ancora, una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario".

Comunque, precisa Olivieri, questi atti di interruzione di rapporti durevoli hanno un elemento comune: "un iter procedurale che passa dalla comunicazione (se non dalla vera e propria diffida) dell’intenzione di avvalersene, con invito a rimuovere le situazioni che possono portare allo scioglimento del vincolo, per poi giungere successivamente all’adozione del provvedimento, nel rispetto dei termini previsti per consentire al concessionario di “controdedurre” e giustificare il proprio comportamento".

Maurizio Caprino specifica sempre su il Sole 24 ore, che le incognite giuridiche sono tante, “a partire dal fatto che non è mai stata mossa alcuna contestazione formale per gravi inadempienze, come richiesto in prima battuta dalla convenzione. Poi occorrerà vedere come il ministero delle Infrastrutture riuscirà a dettagliare le accuse che ora muove alla società. Potrà farlo solo con il materiale in possesso della sua Svca (Struttura di vigilanza sulle concessioni autostradali, ex-Ivca, incorporato nel 2013 dopo che per decenni la vigilanza era stata discutibilmente affidata all’Anas), che non ha mai brillato per efficacia. Per esempio, i controlli sulle condizioni delle infrastrutture venivano svolti spesso da vetture in movimento, senza deviare il traffico per esami più approfonditi. La Svca, poi, non ha abbastanza personale per fronteggiare i suoi compiti istituzionali (problema comune a molti uffici ministeriali)”.

Inoltre, si legge ancora sul quotidiano, “è prevedibile che un eventuale provvedimento di revoca della concessione verrà impugnato (ndr davanti al Tar e poi al Consiglio di Stato) da Autostrade per l’Italia, aprendo un contenzioso che non potrà non essere lungo e combattuto data l’importanza della posta in palio”.

La risposta di Autostrade per l'Italia e di Atlantia

Dopo gli annunci di una possibile revoca, la società ha pubblicato una nota in cui si legge che "si dichiara fiduciosa di poter dimostrare di aver sempre correttamente adempiuto ai propri obblighi di concessionario, nell'ambito del contraddittorio previsto dalle regole contrattuali che si svolgerà nei prossimi mesi". Questa fiducia "si fonda sulle attività di monitoraggio e manutenzione svolte sulla base dei migliori standard internazionali". Nella nota la società specifica che "peraltro non è possibile in questa fase formulare alcuna ipotesi attendibile sulle cause del crollo" e dichiara che "sta lavorando alacremente alla definizione del progetto di ricostruzione del viadotto, che completerebbe in cinque mesi dalla piena disponibilità delle aree".

Anche Atlantia, che gestisce Autostrade per l'Italia, ha pubblicato un comunicato in cui si legge che, "in relazione a quanto annunciato in merito all’avvio di una procedura finalizzata alla revoca della concessione nella titolarità della controllata Autostrade per l’Italia, deve osservare che tale annuncio è stato effettuato in carenza di qualsiasi previa contestazione specifica alla concessionaria ed in assenza di accertamenti circa le effettive cause dell’accaduto". Inoltre, continua Atlantia, "pur considerando che anche nell’ipotesi di revoca o decadenza della concessione - secondo le norme e procedure nella stessa disciplinate - spetta comunque alla concessionaria il riconoscimento del valore residuo della concessione", cioè un risarcimento.

Aggiornamento 17 agosto, ore 11:30: Abbiamo aggiornato l'articolo inserendo il contenuto dell'articolo 9 bis della convenzione tra Anas e Autostrade per l'Italia e gli articoli di Marcello Clarich e Luigi Olivieri sulla differenza tra decadenza e revoca di un contratto.

Foto in anteprima via Ansa

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