I leader dell’UE concordano un prestito da 105 miliardi di dollari per garantire il finanziamento dell’Ucraina fino al 2027

Aggiornamento 19 dicembre 2025: I leader europei hanno approvato un prestito senza interessi per l’Ucraina, fornendo una boccata d’ossigeno finanziaria e garantendo le esigenze di finanziamento di un paese a corto di liquidità per almeno i prossimi due anni, ha dichiarato il presidente del Consiglio europeo Antonio Costa.

Gli asset russi sono congelati a tempo indeterminato. Il prestito UE sarà garantito dal bilancio dell’Unione Europea e Kyiv dovrà rimborsarlo solo una volta che la Russia avrà pagato le riparazioni.

L’Unione si riserva il diritto di utilizzare gli asset russi congelati per rimborsare questo prestito. Il cancelliere tedesco Friedrich Merz, convinto sostenitore del prestito basato sulle riparazioni, ha dichiarato che l’accordo rappresenta “un messaggio decisivo, perché Putin farà concessioni solo quando capirà che la sua guerra non gli conviene”.

In una dichiarazione ha affermato: “Se la Russia non pagherà le riparazioni, utilizzeremo - nel pieno rispetto del diritto internazionale - gli asset russi immobilizzati per rimborsare il prestito”.

Di fronte a uno stallo sulle richieste del Belgio di ottenere garanzie illimitate prima di attingere ai beni russi immobilizzati ospitati nel paese, i leader dell'Ue hanno optato per l'emissione di un debito comune per tenere a galla Kiev l'anno prossimo e nel 2027 a fronte del bilancio comune del blocco. Ungheria, Cechia e Slovacchia non parteciperanno allo schema.

Da anni ormai persiste l’aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina. Per sostenere l’alleato contro l’invasione, sia l’Unione Europea sia altri paesi hanno da una parte fornito sostegno economico a Kyiv, dall’altro preso misure per danneggiare l’economia russa, la sua capacità di finanziare la guerra ed erodere la base di consenso di Putin. 

Da mesi, l’Europa sta valutando un’operazione massiccia per i prestiti fondamentali per sostenere l’Ucraina: quella di un prestito riparatore. A settembre, durante il Discorso sulla situazione dell’Unione Europea, la presidente della commissione Ursula Von der Leyen aveva infatti ribadito che si tratta della guerra della Russia e che deve essere quest’ultima pagare, non i cittadini europei. Per questo motivo, Von der Leyen aveva avanzato l’idea di utilizzare la liquidità generata dagli asset russi congelati per finanziare un prestito all’Ucraina. 

In che cosa consiste il Prestito Riparatore

Prima dell’invasione russa in Ucraina, sia la Banca Centrale Russa (CBR) sia diversi soggetti privati russi detenevano asset finanziari nel resto del mondo, in particolare in Europa. Quegli asset - circa 200 miliardi di euro solo nella giurisdizione europea - costituivano una parte essenziale delle riserve valutarie della Banca Centrale russa, fondamentali per sostenere nel tempo la stabilità del rublo e la capacità del paese di intervenire sui mercati. È anche grazie a queste riserve, accumulate negli anni precedenti, che la Russia ha potuto adottare politiche di emergenza e mantenere una certa solidità del rublo nei primi mesi di guerra, nonostante il congelamento di una quota consistente dei fondi all’estero.

Con l’imposizione delle sanzioni da parte dell’Unione Europea, nel tentativo di fare pressione economica sul Cremlino, questi asset sono stati immobilizzati.

Che cosa significa? Buona parte degli asset detenuti dalla Banca Centrale Russa erano obbligazioni sovrane o titoli di Stato emessi da governi e istituzioni occidentali. Si tratta di strumenti finanziari a basso rischio che, oltre a una cedola periodica, garantiscono il rimborso del capitale alla scadenza, quella che viene detta “maturazione”.

Secondo le stime dello European Parliamentary Research Service (EPRS), circa il 90 per cento di questi titoli ha ormai raggiunto la scadenza, trasformandosi in liquidità detenuta presso istituzioni finanziarie europee. Tuttavia, poiché la Banca Centrale Russa è soggetta a sanzioni, non può accedervi. Le istituzioni che custodiscono tali fondi sono tenute per legge a reinvestire questa liquidità in strumenti sicuri. Ad esempio Euroclear, la depositaria con sede in Belgio che gestisce la maggior parte degli asset russi congelati, per legge deve depositarli in investimenti della Banca centrale belga, per preservare il valore e limitare i rischi finanziari.

Finora, si era trovato un accordo sui rendimenti di questi titoli. Infatti, questi titoli nel tempo hanno continuato a generare liquidità sotto forma di interessi. Questi soldi, stimati tra i 3-5 miliardi di euro all’anno, vengono già utilizzati dall’Europa dal 2024, dopo che si era riusciti a trovare un accordo tra i vari paesi europei. In particolare, finanziano l’European Peace Facility (EPF), un modo attraverso cui gli Stati membri vengono in parte rimborsati dei fondi che hanno destinato all’Ucraina. 

La Commissione Europea, anche a causa della decisione dell’amministrazione Trump che ha deciso di ridurre i fondi destinati all’Ucraina, sta cercando un modo per continuare a sostenere economicamente l’Ucraina. 

Da qui nasce l’idea del Prestito Riparatore. In breve, la liquidità generata dagli asset russi detenuti da Euroclear diventerebbe la base per un prestito a interessi zero che l’Europa fornirebbe all’Ucraina, per un valore di 140 miliardi di euro. I fondi sarebbero erogati in varie tranche e avrebbero delle condizionalità sul loro utilizzo. 

Per restituire questi fondi, l’Ucraina dovrebbe servirsi, quando l’invasione sarà finita, dei risarcimenti da parte della Russia per i danni causati. A quel punto, se saranno rispettati certi criteri, la Russia potrà a sua volta richiedere la liquidità generata dagli asset posseduti in Europa.

L’obiettivo politico, quindi, è chiaro: trasformare le sanzioni in uno strumento attivo di sostegno all’Ucraina, senza infrangere il diritto internazionale. Lo schema infatti non porterebbe alla confisca degli asset della Banca Centrale Russa che sono protetti dall’Immunità di Stato. Per questo motivo pone meno problemi dal punto di vista legale. 

Le perplessità degli Stati membri

Per quanto il prestito riparatore abbia indubbiamente una sua razionalità, la sua applicabilità, sia dal punto di vista politico sia da quello economico-giuridico, è più ostica. 

Partiamo dall’aspetto meramente politico. Come abbiamo detto, non tutti i paesi sono favorevoli al Prestito Riparatore proposto dalla commissione europea. In prima fila c’è ovviamente l’Ungheria di Orban, che è sempre stata un ostacolo alle misure contro la Russia. L’opposizione del governo di Budapest e di altri paesi più filorussi, come la Slovacchia, potrebbe mettere a dura prova il piano del prestito riparatore. Infatti, si è sottolineato in precedenza che uno dei meccanismi principali è quello delle sanzioni, che devono essere rinnovate ogni sei mesi dal Consiglio Europeo. 

Senza queste, infatti, la Banca Centrale Russa sarebbe il legale detentore di quei fondi. Pertanto Euroclear dovrebbe erogarli, facendo così crollare l’impalcatura del progetto della Commissione. In questi mesi Orban ha cercato di sfidare gli altri leader europei, cercando l’appoggio di Washington. Ma lo scontro frontale non è mai avvenuto proprio in virtù del mancato appoggio dell’amministrazione Trump, che lascia così con le spalle al muro il premier magiaro. 

Ma anche altri paesi hanno manifestato le loro perplessità. 

Il Belgio, che come abbiamo visto detiene buona parte di questi asset congelati che servirebbero come garanzia, è particolarmente restio a un’operazione di questo tipo. Il Primo Ministro Conservatore Bart de Wever ha dichiarato che la situazione, per il suo paese, è alquanto delicata. La Russia ha già ribadito che questa proposta rappresenta un “furto” e probabilmente ci saranno delle contromisure. Per questo, secondo de Wever, è necessario che i rischi siano condivisi da tutti i paesi. Non solo: il Primo Ministro belga ha sottolineato che per quanto la maggior parte degli asset russi sia detenuta in Belgio, anche altri paesi ne detengono una parte che però non sembra rientrare nel piano della Commissione. 

Su questo fronte ha cercato di fare chiarezza un’indagine di Euronews. Sul Belgio, la situazione è abbastanza chiara, nella misura in cui Euroclear ha degli obblighi di trasparenza. E infatti secondo le indagini di Euronews una parte di questi asset sono detenuti da banche di paesi come il Lussemburgo e la Svizzera, che sono invece caratterizzati da una maggior oscurità finanziaria. Se il Lussemburgo ha dichiarato che in realtà l’ammontare dei fondi sovrani russi si aggira intorno ai 10 mila euro, le stime parlano di 10-20 miliardi. Al contrario, la Svizzera, pur non facendo parte dell’Unione Europea, ha avuto una posizione più conciliante, confermando di detenere quasi 8 miliardi di asset russi in banche commerciali. Tra i grandi paesi, la Francia sembra essere quello più interessato dal tema. In questo caso le stime si aggirano intorno ai 23 miliardi di euro. Allargando lo sguardo ai paesi del G7, il Giappone possiederebbe tra i 25 e i 30 miliardi di euro di asset russi. 

Confiscare o non confiscare? 

Come anticipato, non ci sono solo le diatribe tra i capi di Stato dell’Unione a mettere in luce le criticità del prestito riparatore. La proposta si fonda sull’ipotesi che durante trattative di pace la Russia concederà dei risarcimenti ingenti all’Ucraina per i danni causati dall’invasione. Questo è tutto fuorché scontato. Molto dipenderà da come verrà gestita la fase diplomatica, qualora ci sarà, e sulle intenzioni degli attori più importanti, a partire dagli Stati Uniti. Proprio questa eventualità rappresenta il limite più profondo della proposta. 

Su questo fronte vale la pena sottolineare due aspetti. 

Il primo è di natura squisitamente strategica. Qualora l’Europa dovesse usare la liquidità generata dagli asset russi, questa non sarebbe più sul tavolo durante eventuali trattative di pace. Le sanzioni imposte alla Russia su questo fronte potrebbero essere un’arma molto potente durante i negoziati, infatti. Come sottolinea una recente analisi di Alexander Korolev dell’University of New South Wales di Sydney, utilizzare gli asset russi oggi significa di fatto scommettere su una vittoria sul campo dell’Ucraina. Ma, qualora l’invasione persista in uno stato di stallo, questo indebolirebbe la posizione diplomatica dell’Europa. 

C’è però un aspetto più profondo, non più strategico ma più cocente. Al di là del peso dell’Europa in eventuali negoziati, il vero tema è proprio se la Russia accetterà di pagare per l’invasione dell’Ucraina. In caso contrario, l’intera costruzione del prestito riparatore verrebbe meno, mancando i fondi che l’Ucraina dovrebbe restituire con effetti che si ripercuoterebbero sull’Europa. Una possibile strada alternativa potrebbe appunto essere la confisca degli asset russi. Questo toglierebbe di torno il problema dei risarcimenti. La Commissione Europea non ha menzionato esplicitamente questa ipotesi nei documenti che sono girati. Anzi, proprio l’idea del Prestito Riparatore nasce per evitare un dibattito sui fondamenti giuridici e sugli effetti economici di una tale misura. 

La stessa Von der Leyen ha dichiarato: 

La proposta è di prendere questi fondo cassa per concedere un prestito all'Ucraina che l'Ucraina deve restituire se la Russia paga le riparazioni. E quindi, dal punto di vista giuridico, si tratta di una proposta valida, non banale, ma valida

In precedenza si è detto che la confisca degli asset, poiché detenuti dalla Banca Centrale Russa, sarebbe discutibile per il diritto internazionale. Ma un rapporto del Polish Institute of International Affairs (PISM) fornisce un quadro più complesso. Secondo il rapporto, ci sarebbero differenti strategie dal punto di vista legale per procedere a una confisca degli asset russi. Quella più diretta sarebbe l’utilizzo di contromisure per costringere uno Stato, la Russia in questo caso, ad adempiere al diritto internazionale e cessare le ostilità nei confronti dell’Ucraina. 

Tuttavia, queste non solo devono essere proporzionali, ma anche reversibili. Ciò complicherebbe la situazione per quel che riguarda la confisca. Una seconda opzione sarebbe l’autodifesa collettiva.  Questo principio, sancito dall'articolo 51 della Carta ONU, offre un'alternativa più solida. A differenza delle contromisure, infatti, non richiede che l'azione sia reversibile. La confisca sarebbe quindi giustificata come un atto necessario e proporzionato per aiutare l'Ucraina a difendersi.

Ma anche qualora si trovasse una cornice legale solida, permangono delle differenze di vedute in seno ai principali leader europei. Il cancelliere tedesco Merz, come riporta Euronews, ha utilizzato proprio il termine confisca in relazione agli asset russi, cosa che invece la Commissione non ha fatto, sottolineando invece quanto il Prestito Riparatore sia in piena conformità con il diritto internazionale. 

Al contrario il Presidente della Repubblica Francese, Emmanuel Macron, sostiene che si debba agire nel rispetto del diritto internazionale, per una questione di credibilità. Il rischio è che investitori di altri paesi - come la Cina - possano a loro volta essere espropriati dei loro asset, causando una fuga e quindi un rialzo dei costi di finanziamento del debito. 

Anche la Presidente della Banca Centrale Europea (BCE), Christine Lagarde, è stata molto cauta, in generale, sulle proposte. Lagarde ha invitato ad agire nel rispetto delle regole del diritto internazionale e prendendo in considerazioni i possibili effetti sulla stabilità finanziaria. Una confisca degli asset russi potrebbe infatti scoraggiare gli investitori e mettere sotto pressione l’Euro. 

Il problema restano però le alternative, che mostrano ancora una volta la frammentazione tra i paesi europei. 

In assenza del prestito, questi fondi dovrebbero provenire dagli Stati. Su questo punto anche l’Alta Rappresentante dell'Unione per la Politica Estera, Kaja Kallas, ha dichiarato che senza un accordo è sicuro che dovranno essere i singoli stati e quindi i cittadini a farsene carico. Questo potrebbe rappresentare un problema per vari membri dell’Unione, a partire dalla Francia e l’Italia, le cui finanze versano in una situazione non del tutto rosea. 

Una terza opzione, ma che in parte finirebbe comunque per gravare sul bilancio degli stati, sarebbe l’emissione di debito comune. Anche su questo punto vi sono vari paesi contrari, in particolare i nordici. 

Il ruolo dell’Europa

Il Prestito Riparatore rappresenta un tentativo ingegnoso di navigare tra lo scoglio della necessità immediata e il rischio di un’azione legale avventata. È una scommessa sul futuro: che l’Ucraina resista, che la Russia un giorno paghi, e che il quadro giuridico regga. Ma è una scommessa che richiede un’unità politica che al momento appare fragile, divisa com'è tra la determinazione di alcuni, il calcolo economico di altri e l'ostruzionismo di pochi, ma decisivi.

Tuttavia, le alternative al prestito sono altrettanto problematiche. La confisca diretta, sebbene tecnicamente perseguibile attraverso il principio di autodifesa collettiva, scatenerebbe probabilmente una guerra legale internazionale e minaccerebbe la credibilità dell’euro come valuta sicura, con il concreto rischio di una fuga di capitali da paesi timorosi di futuri espropri.

Dall'altro lato, l'opzione più tradizionale - far gravare l’onere direttamente sui bilanci nazionali o sull'emissione di nuovo debito comune - si scontra con la realtà di finanze pubbliche già sotto stress in paesi come Italia e Francia e con la ferrea opposizione dei falchi del rigore di bilancio del Nord Europa.

Alla fine, la discussione sul Prestito Riparatore trascende la questione tecnica: è un test cruciale per la sovranità e la coesione europea. Dimostrerà se l'Unione è in grado di trasformare il suo peso economico in uno strumento strategico e lungimirante, o se le sue divisioni interne e le paure legittime sul futuro la condanneranno all'impotenza.

Immagine in anteprima: Main Directorate of the State Emergency Service of Ukraine in Kharkiv Oblast, CC BY 4.0, via Wikimedia Commons