Tredici voti a favore e due astensioni: il 18 novembre il Consiglio di Sicurezza – il braccio operativo delle Nazioni Unite, composto da quindici membri, di cui cinque permanenti con diritto di veto e dieci eletti a rotazione – ha adottato la Risoluzione 2803, approvando il piano di pace presentato da Trump e fissando le coordinate che dovrebbero ridisegnare i futuri equilibri nella Striscia di Gaza.

La Risoluzione inserisce, in buona sostanza, il piano del Presidente degli Stati Uniti nella cornice istituzionale delle Nazioni Unite, senza tuttavia attribuire all’ONU alcun reale potere sostanziale di gestione o controllo nella sua attuazione.

Molte ombre e qualche luce caratterizzano un testo, definito dal Segretario Generale dell’ONU come un passo importante per il consolidamento del cessate il fuoco, e accolto favorevolmente dall’Autorità Nazionale Palestinese e dai paesi arabi coinvolti nell’iniziativa, ma che offre poche garanzie rispetto all’obiettivo di una pace duratura. Anche in ragione del consenso raccolto dal piano, la Risoluzione è stata adottata senza voti contrari e senza il veto di Russia e Cina, che altrimenti si sarebbero trovate nella delicata posizione di apparire come gli unici oppositori al raggiungimento della pace. 

Ciononostante, il piano solleva interrogativi e criticità non trascurabili sia sul piano del rispetto del diritto internazionale, sia in relazione ai rapporti con le istituzioni incaricate di garantire la pace e la sicurezza internazionale.

Come previsto dal piano, la Risoluzione accetta che l’amministrazione della Striscia sia affidata a un Board of Peace (Consiglio della Pace), presieduto da Trump e composto da persone da lui designate, per un periodo iniziale di due anni, successivamente rinnovabile. Il piano è stato criticato perché consegna sostanzialmente agli Stati Uniti la gestione della Striscia e non alle istituzioni internazionali. La gestione statunitense fa da contraltare al ruolo marginale concesso ai palestinesi, che pure avrebbero diritto all’autodeterminazione e alla sovranità sulla Striscia, così come sugli altri territori attualmente sotto occupazione israeliana (Cisgiordania, costantemente minacciata dalla politica degli insediamenti, e Gerusalemme Est).

Nel piano, così come nella Risoluzione, il ruolo dei palestinesi è fortemente limitato: essi saranno coinvolti tramite un comitato di tecnocrati scelti sulla base delle competenze e con il sostegno della Lega Araba, ma privi di un mandato popolare.

Inoltre, la Risoluzione sembra subordinare l’esercizio del diritto all’autodeterminazione al verificarsi di condizioni stabilite dal piano, e dunque etero-determinate. I riferimenti all’autodeterminazione sono stati inseriti solo in un secondo momento, su iniziativa dei paesi arabi, e non erano originariamente presenti, anche in virtù del fatto che Israele continua a opporsi alla creazione di uno Stato palestinese con esso confinante. 

La Risoluzione, di fatto, subordina il trasferimento delle competenze all’Autorità Nazionale Palestinese alla circostanza che essa abbia completato il proprio programma di riforme, secondo un meccanismo di condizionalità non chiaramente definito. Si legge infatti che il Consiglio della Pace eserciterà il governo transitorio della Striscia “until such time as the Palestinian Authority (PA) has satisfactorily completed its reform program”, e che solo allora “the conditions may finally be in place for a credible pathway to Palestinian self-determination and statehood”.

È evidente, dunque, che il testo non affronta né risolve la principale criticità del piano: la totale assenza di un reale coinvolgimento della popolazione palestinese e la mancata definizione delle condizioni necessarie per garantirne l’autodeterminazione, come richiesto dal diritto internazionale e come ribadito recentemente dalla Corte internazionale di giustizia.

In base al diritto internazionale, Israele è tenuto a cessare la presenza illegale nei Territori Palestinesi Occupati quanto prima possibile. L’Assemblea Generale aveva fissato la scadenza per adempiere a tale obbligo a non oltre settembre 2025. La Risoluzione del Consiglio di Sicurezza non prende in considerazione queste circostanze e sembra frapporre l’esercizio di questo diritto e la realizzazione di uno stato palestinese un percorso transitorio poco definito e soprattutto rimesso alla valutazione del Board of Peace.

Un ulteriore punto critico riguarda l’assenza di limiti chiari ai poteri del Board of Peace nell’attuazione del piano di pace. La Risoluzione afferma che il Board agirà “in a manner consistent with relevant international legal principles”, ma non specifica chiaramente quali principi debbano guidarne l’azione.

La struttura del piano, così come la divisione territoriale in cui verrebbe amministrata la Striscia, nonché la sua gestione separata rispetto agli altri territori occupati, comporta il rischio di una possibile compromissione della integrità territoriale dei territori palestinesi, principio fondamentale del diritto internazionale, riaffermato sia in precedenti Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza sia dalla Corte internazionale di giustizia, e derogabile solo sulla base di accordi negoziali con i palestinesi.

Preoccupazioni emergono anche in relazione allo sfruttamento economico delle risorse palestinesi, che la Risoluzione di fatto attribuisce al Board nella gestione temporanea della Striscia ai fini dell’attuazione del piano. Non è stata accolta, infatti, la proposta di alcuni Stati membri del Consiglio di Sicurezza di riaffermare esplicitamente l’esclusivo diritto dei palestinesi alla sovranità permanente sulle risorse naturali. Ciò potrebbe portare al protrarsi di pratiche già note nelle situazioni di occupazione territoriale, in cui l’amministrazione occupante gestisce liberamente le risorse del territorio non a beneficio degli occupati e senza il loro consenso (di cui l’occupazione marocchina del Sahara occidentale è solo l’ultimo esempio).

Il secondo profilo problematico riguarda la sostanziale assenza di un ruolo dell’ONU nella gestione della Striscia e nel controllo delle operazioni militari, il che rende poco chiaro il senso stesso del coinvolgimento delle Nazioni Unite. 

La Risoluzione prevede infatti la creazione di una forza internazionale di stabilizzazione (ISF), composta da contingenti statali ancora da identificare incaricata del disarmo della Striscia, della neutralizzazione di Hamas e della distruzione delle “terror and offensive infrastructure”. La forza coopererà con l’IDF fino alla sua progressiva sostituzione, anche se Netanyahu ha già dichiarato di non avere intenzione di delegare la sicurezza del proprio paese a forze straniere. 

L’ISF costituisce una forza armata atipica rispetto al sistema delle Nazioni Unite: la Carta prevede infatti forze militari (Capitolo VII, Articoli 42 e ss.), che pur formate con il contributo degli Stati membri, restano sotto il controllo dell’ONU, garantendo imparzialità e terzietà. Non è il caso dell’ISF, che nasce al di fuori di tale cornice normativa, con una composizione ancora incerta (probabilmente includerà paesi arabi e la Turchia, nonostante l’avversione israeliana a questa ipotesi).

Quanto al ruolo delle Nazioni Unite, la Risoluzione prevede unicamente, con toni asciutti e senza particolari dettagli, che il Board of Peace debba trasmettere un rapporto semestrale sull’attuazione del piano (paragrafo 10). Al di là di questo limitato ruolo di “rendicontazione”, le istituzioni internazionali risultano marginalizzate, il che rappresenta un ulteriore segno della profonda fragilità che attraversa l’attuale sistema di sicurezza collettivo.

In buona sostanza, la Risoluzione sembra limitarsi a collocare il piano nella cornice istituzionale dell’ONU, ma tale coinvolgimento appare per lo più un elemento formale, volto a conferire al piano una certa legittimità internazionale (verosimilmente anche su richiesta dei paesi mediorientali, come contrappeso all’autoreferenzialità trumpiana). Tuttavia, l’assenza di un reale ruolo delle Nazioni Unite rappresenta un chiaro indice di debolezza del piano di pace, che senza garanzie di terzietà e imparzialità difficilmente potrà promuovere una pace percepita come giusta da tutte le parti e dunque duratura. Non è un buon segnale, in questo senso, che Hamas, all’indomani dell’adozione della Risoluzione, l’abbia respinta, sia per i profili sopra evidenziati, che per la prospettiva del disarmo.

Immagine in anteprima: frame video Al Jazeera via YouTube