La riforma costituzionale sulla giustizia voluta dal governo Meloni, appena approvata dal Parlamento, modifica il Titolo IV della Costituzione, ridefinendo l’assetto della magistratura. I pilastri sono tre: separazione delle carriere, sdoppiamento del CSM e istituzione di un’Alta Corte disciplinare. 

Innanzitutto, ogni magistrato dovrà scegliere all’inizio se fare il giudice o il pubblico ministero, senza possibilità di passaggio successivo da una funzione all’altra (salvo una limitata deroga, per meriti insigni, di magistrati requirenti a consiglieri della Corte di cassazione). La riforma supera così il sistema attuale, definito dalla legge Cartabia (n. 71 del 2022) che consente - fatta salva una specifica eccezione - un solo cambio di funzione entro i primi dieci anni di servizio, con l’obbligo di trasferimento di sede per evitare sovrapposizioni tra chi ha operato a lungo come pm e chi giudica nello stesso contesto territoriale.

In secondo luogo, il Consiglio superiore della magistratura viene diviso in due organi: uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri. In entrambi i casi cambia anche il sistema di scelta dei componenti: per la componente togata è previsto un meccanismo di sorteggio, più o meno “puro” a seconda di quanto stabilirà la legge attuativa; per la componente laica, invece, il Parlamento formerà delle liste di candidati, dalle quali i membri saranno poi estratti a sorte.

Il terzo elemento della riforma è l’Alta Corte disciplinare, che sostituisce l’attuale sezione disciplinare del CSM e le Sezioni Unite civili della Cassazione, alle quali oggi spetta decidere, in sede di legittimità, sulle impugnazioni delle decisioni del Consiglio. In questo modo, l’intera giurisdizione disciplinare sui magistrati ordinari viene concentrata in un unico organo. L’Alta Corte è a composizione mista (magistrati e laici), e prevede un peculiare meccanismo di “appello interno”, che affida il riesame delle decisioni alla stessa Alta Corte riunita in diversa composizione.

Sul testo di revisione costituzionale si è sviluppato un confronto tra giuristi. Vediamo quali sono le diverse posizioni, tra voci favorevoli alla riforma e posizioni critiche

Le posizioni favorevoli alla riforma

Sul versante favorevole, una prima linea di argomentazione è quella che vede nella separazione delle carriere una coerente attuazione del modello accusatorio sancito dall’articolo 111 della Costituzione. Oliviero Mazza, ordinario di procedura penale all’università Milano-Bicocca, legge la riforma come il completamento coerente di quel modello. «La terzietà del giudice è strumentale al raggiungimento della parità fra le parti», afferma Mazza, e «finché la parte pubblica condividerà con il giudice il medesimo ordinamento, il giudice non sarà terzo e le parti non saranno in condizioni di parità. Soprattutto, finché la terzietà non assicurerà la parità non si avrà un giusto processo coerente con il dettato costituzionale». Mazza dà un giudizio positivo anche sull’Alta Corte disciplinare, definendola «un elemento di positivo riequilibrio del sistema».

Su un piano convergente si colloca l’opinione di Gian Domenico Caiazza, penalista ed ex presidente dell’Unione delle Camere penali. Il processo italiano è ancora «pm-centrico», scrive Caiazza. «La separazione delle carriere non è un sovvertimento costituzionale», ma uno strumento per dare attuazione al giusto processo e riequilibrare un sistema in cui il pm è divenuto troppo forte rispetto alla difesa: così la riforma si traduce in una maggiore tutela per il cittadino, garantito da un giudice «indipendente dalla politica e dalle Procure della Repubblica». In questa prospettiva va letto, secondo Caiazza, anche lo sdoppiamento del CSM: un giudice che non appartenga più alla stessa “famiglia” dell’accusatore, che non condivida organi di governo, correnti, percorsi di carriera, risulterebbe più credibile al fine di assicurare l’equidistanza tra accusa e difesa. Negli ultimi interventi, Caiazza ha anche ammesso di avere «cambiato radicalmente idea sul sorteggio dei membri dei futuri due CSM previsti dalla riforma della separazione delle carriere». Il CSM è, a suo avviso, un organo di alta amministrazione, non di rappresentanza politica, e dunque la legittimazione non deve passare necessariamente dall’elezione.

Sullo stesso fronte si colloca Nicolò Zanon, già giudice costituzionale, il quale si dichiara favorevole alla separazione delle carriere - «un passaggio decisivo», la definisce - pur rimanendo critico su alcune scelte organizzative dell’attuale disegno di legge. La sua posizione si fonda sulle conclusioni della giurisprudenza costituzionale: nelle sentenze n. 37 del 2000 e n. 58 del 2022 la Corte ha affermato che la Costituzione, pur concependo la magistratura come un “unico ordine”, «non contiene alcun principio che imponga o al contrario precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere separate» fra giudici e pm. Dunque, la separazione delle carriere risulta costituzionalmente legittima, purché sia assicurata l’indipendenza della magistratura da esecutivo e legislativo. Zanon esprime qualche riserva sul raddoppio dei CSM. L’innalzamento “al livello del giudice” di un ordine dei pubblici ministeri fortemente organizzato rischia di creare una “prokuratura” «autoreferenziale e irresponsabile: e, ovviamente, anche sul piano della giustizia costituzionale, un nuovo potere dello Stato, pronto a entrare in conflitto con gli altri poteri, ai sensi dell’art. 134 Cost. È questo che si vuole?», si domanda Zanon.

Favorevole alla riforma è anche Augusto Barbera, presidente emerito della Corte costituzionale, il quale la definisce come «una riforma liberale divenuta inevitabile dopo la cosiddetta riforma Vassalli», che aveva smantellato il codice di impronta autoritaria e introdotto il sistema accusatorio, senza però completarne fino in fondo la traduzione ordinamentale. La nuova legge rappresenta, secondo Barbera, il naturale compimento di quel percorso: una magistratura requirente distinta, con un proprio CSM, e una magistratura giudicante connotata da una più visibile terzietà rispetto alle parti. Barbera respinge esplicitamente, come frutto di «argomenti artefatti», l’idea che separazione delle carriere possa tradursi in una subordinazione del pm alla politica; al contrario, sostiene che la nuova architettura, se ben attuata, aiuterebbe a ridurre l’influenza delle correnti. A suo avviso, dopo la riforma Cartabia, «giudici e pm sono rimasti insieme nel medesimo Csm […] e soprattutto raggruppati nelle medesime correnti, […] la cui sgradevole natura di gruppi di pressione e di potere» la legge di revisione costituzionale mira a ridimensionare.

Infine, la riforma viene apprezzata anche da Sabino Cassese, giudice emerito della Corte Costituzionale, che la definisce «importante, ma non epocale». È importante perché «adegua l’assetto della magistratura alla riforma Vassalli, ponendo le condizioni per assicurare la terzietà del magistrato giudicante rispetto alle altre due parti, l’accusato e l’accusatore»; ma non è epocale «perché il problema più importante è quello dei tempi della giustizia e quindi dell’enorme arretrato». Il costituzionalista valuta positivamente la previsione di due CSM «con lo stesso tasso di indipendenza», l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare in cui «prevalgono nettamente i rappresentanti dei magistrati», e la concentrazione del contenzioso disciplinare in un’unica giurisdizione “interna”, senza passaggi al Consiglio di Stato. A tale riguardo, Cassese osserva come lo svolgimento da parte dell’Alta Corte anche della funzione di appello «rafforza il carattere domestico della giustizia disciplinare».

Le posizioni critiche

Sul versante critico, una prima obiezione riguarda la reale necessità di una revisione costituzionale. In questo quadro, Gaetano Azzariti, professore ordinario di diritto costituzionale all’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, ha osservato che con la riforma Cartabia, e quindi con legge ordinaria, una separazione è stata sancita in via di fatto, mediante «il sostanziale divieto di passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti, permesso una sola volta nel corso della carriera, a condizioni stringenti e con l’obbligo di un cambiamento di sede. Attualmente - negli ultimi cinque anni, per la precisione - i passaggi da una funzione all’altra, secondo quanto ha indicato la prima presidente della Corte di cassazione, Margherita Cassano, sono pari a 0,83 tra requirente e giudicante e 0,21 tra giudicante e requirente». Pertanto, l’obiettivo pratico di evitare commistioni tra chi accusa e chi giudica è già sostanzialmente conseguito. A giudizio di Azzariti, il «punto più discutibile» della riforma voluta dal governo Meloni sta nella «composizione casuale dei due CSM, sancita dalla tecnica del sorteggio», che metterebbe in crisi la natura rappresentativa dell’organo. 

Su un terreno analogo si pone Antonio D’Andrea, professore di diritto costituzionale all'Università degli Studi di Brescia, che ha espresso un «rispettoso dissenso» rispetto alle tesi di Barbera. D’Andrea richiama la riforma Vassalli del 1987 per sostenere che né in essa né nell’articolo 111 sul “giusto processo” si rinviene «alcun vincolo, né logico né giuridico, che imponga la separazione delle carriere». Ciò che il modello accusatorio richiede, afferma D’Andrea, è la separazione delle funzioni - già esistente - e un giudice terzo rispetto alle parti, non necessariamente la creazione di due ordini professionali distinti. Nella sua lettura, pm e giudice - condividendo un’unica cultura della giurisdizione e uno statuto comune di indipendenza - costituiscono un equilibrio che la riforma potrebbe rompere: il rischio è «di indebolire la funzione giudicante e di rafforzare quella requirente, naturalmente più esposta ad un sentiment politico». Quanto al tema delle “porte girevoli”, D’Andrea ricorda che la legge Cartabia è già intervenuta sul punto - «e non è servita una modifica costituzionale» - e che, numeri alla mano, i passaggi sono marginali: un problema enfatizzato nel discorso politico per giustificare una revisione costituzionale che potrebbe essere evitata. D’Andrea conclude dicendo che i veri problemi della giustizia sono altri: «lentezza dei processi (specie in ambito civile), carenze di personale, scarsi investimenti nelle nuove tecnologie. Separare le carriere di alcuni magistrati non abbrevia un processo né migliora un ufficio».

Contrario alla riforma, con particolare riguardo alla nuova configurazione del pm, è Gaetano Silvestri, presidente emerito della Corte costituzionale. «Con la separazione drastica delle carriere e lo sdoppiamento dei CSM», dice Silvestri, si creerebbe «un corpo separato ed autoreferenziale di accusatori, sempre più astretti ad un vincolo di risultato, la condanna», lontano dall’idea dell’imparziale applicazione della legge propria di un organo immerso nella «cultura della giurisdizione». A suo giudizio, quella che oggi è stigmatizzata come una «avventatezza o addirittura mania persecutoria delle procure» rischierebbe di diventare la regola in un ordine separato, forte di un proprio CSM. Il risultato sarebbe una «ipertrofia dell’accusa», con una «eterogenesi dei fini» rispetto all’obiettivo dichiarato di rafforzare le garanzie per la difesa. Peraltro, secondo Silvestri, sarebbe priva di fondamento l’osservazione che se requirenti e giudicanti sono “colleghi” la terzietà del giudice è annullata o indebolita per una sua naturale tendenza a dar maggior credito al pm rispetto alle altre parti del processo. «Nella prassi processuale», dice Silvestri, «il denunciato “appiattimento” del giudice sulle richieste del p.m. non corrisponde a realtà, vista l’alta percentuale di non luogo a procedere e di assoluzioni che si registrano nei nostri palazzi di giustizia e che non mancano casi di condanne in presenza di richieste di assoluzione del pubblico ministero».

Quanto all’asserito vantaggio del sorteggio, che ridurrebbe il peso delle “correnti” interne alla magistratura, limitando le dinamiche di potere, le spartizioni e le influenze che negli anni hanno segnato le elezioni per il CSM, Silvestri afferma che «le correnti continuerebbero ad esistere, mantenendo, anzi aumentando, la loro inclinazione a conquistare il maggior numero di seguaci, allo scopo di incrementare le proprie chances nei sorteggi. Si potrebbe verificare il caso di un Consiglio composto in modo preponderante di membri di una sola tendenza, senza alcuna possibilità di rimedi o correttivi che non siano la negazione a posteriori del sorteggio stesso».

Critiche alla nuova architettura degli organi di autogoverno provengono da Nicola Colaianni, già consigliere della Corte di cassazione e ordinario di diritto ecclesiastico all’Università di Bari, che valuta la riforma nella prospettiva dei “principi supremi” della Costituzione. La separazione delle carriere, calata nel concreto ambiente processuale, «sortisce un effetto contrario a quello voluto dal revisore costituzionale, con un rafforzamento del pm che non giova, e anzi è di ostacolo, all’auspicato incremento della terzietà del giudice». La duplicazione dei CSM e la loro composizione basata sul sorteggio, inoltre, non appaiono efficaci nel contrasto al “correntismo”, e finiscono per «annullare la rappresentatività dei magistrati, in violazione del principio elettivo», che Colaianni considera di rango supremo. Inoltre, l’Alta Corte per i soli magistrati ordinari «dà l’idea di un giudice speciale non in linea con il divieto costituzionale». In base all’articolo 102, secondo comma, della Costituzione «non possono essere istituiti giudici straordinari o speciali»: il modello costituzionale è un’unica giurisdizione ordinaria, articolata per gradi e materie, ma senza ordini separati che giudichino in via autonoma solo alcuni soggetti (pm e giudici ordinari, in questo caso) o alcune controversie.

A completare il coro dei contrari interviene anche Giovanni Maria Flick, presidente emerito della Corte costituzionale e professore emerito di diritto penale. Pur riconoscendo che, in astratto, la separazione delle carriere «non appare di per sé in contrasto con il principio della separazione dei poteri», Flick osserva che la proposta di revisione costituzionale «non risolverà i problemi della giustizia penale», che per lui riguardano anzitutto la qualità delle norme e il modo in cui il processo viene concretamente condotto. I veri nodi sono «problemi di carattere culturale» e di corretto equilibrio nel processo, che «non sembrano potersi risolvere istituendo il “CSM del pubblico ministero” e il “CSM del giudice”». In questo quadro, Flick si chiede se la previsione di un CSM per la sola funzione requirente non rischi di produrre un «consolidamento di quella logica autoreferenziale che spesso motiva le iniziative del pubblico ministero» e richiama il pericolo di un pm «superpoliziotto, che in un primo momento viene esaltato ma che poi si vuole indebolire, o forse inevitabilmente assoggettare al potere politico», anziché rafforzarne le garanzie.

Conclusioni

In conclusione, i sostenitori della legge di revisione costituzionale la presentano come il completamento del modello accusatorio avviato con la riforma Vassalli, sottolineano il rafforzamento del garantismo, escludono che la separazione delle carriere possa tradursi in una subordinazione del pm alla politica e, anzi, sostengono che la nuova architettura, se ben attuata, aiuterebbe a ridurre l’influenza delle correnti. I contrari replicano che l’ordinamento italiano ha già conseguito, con legge ordinaria, una sostanziale separazione di fatto delle funzioni e che i problemi più gravi della giustizia - tempi dei processi, organizzazione degli uffici, carenze di personale, scarsi investimenti tecnologici - non sono risolti attraverso un’operazione di ingegneria costituzionale, che peraltro rischia di indebolire l’autogoverno e di esporre, in seguito, la pubblica accusa alle pressioni della politica.

Il referendum confermativo offrirà ai cittadini la parola finale su questo disegno. Perché il voto sia davvero consapevole, però, sarà decisivo che il confronto non si esaurisca in slogan contrapposti, ma offra la conoscenza di opinioni argomentate, come abbiamo provato a fare.

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