Lotta alla corruzione: cosa fa il governo, cosa chiedono i magistrati

di Angelo Romano e Andrea Zitelli

In questi giorni, alcuni giornalisti e politici hanno evocato una “guerra tra politica e magistratura”. Il motivo? Le parole pronunciate da Piercamillo Davigo, presidente dell’Associazione nazionale dei magistrati, in un’intervista al Corriere della Sera. Secondo alcuni, infatti, l’ex componente del pool di Mani Pulite avrebbe sostenuto che tutti i politici sono corrotti. Frase mai pronunciata nell'intervista.

Davigo si riferiva non ai politici a prescindere ma a quelli corrotti, facendo un confronto tra prima Repubblica dove «se non altro si riconosceva la superiorità della virtù» e il presente in cui i corrotti non hanno smesso di rubare ma, continua il magistrato, «hanno smesso di vergognarsi, rivendicando con sfrontatezza quel che prima facevano di nascosto».

Noi non vogliamo inseguire questo dibattito autoreferenziale incentrato sulla presunta guerra tra politica e magistratura, tra l'altro non evocata nemmeno dai diretti  interessati: lo stesso presidente del Consiglio, Matteo Renzi, ha negato che le parole di Davigo siano un’invasione di campo.

Nell’intervista del presidente dell’Anm al Corriere, in quella al Fatto Quotidiano e nella lectio magistralis tenuta all'Università di Pisa, sono emerse problematiche sulla macchina della giustizia in Italia e su come la politica sta affrontando la questione complessa e fondamentale della corruzione. E noi di questo vogliamo parlare.

Sulle questioni emerse sono intervenuti importanti magistrati. Raffaele Cantone, presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, ha ribattuto a Davigo che è necessaria anche un’autocritica da parte dei magistrati perché «sarebbe scorretto non evidenziare che certi meccanismi organizzativi non funzionano». Inoltre Cantone rivendica che per contrastare il malaffare alcune riforme sono state approvate:

[...] Noi come magistratura abbiamo chiesto nuove norme sul falso in bilancio, sul voto di scambio politico mafioso, sull’autoriciclaggio: e queste riforme sono state fatte. Alcune potevano essere scritte meglio, ma qualche perplessità è stata superata dalle interpretazioni della giurisprudenza. Non riconoscere che qualcosa si può fare è come dire che non c’è più niente da fare, che l’unica strada sono le manette. Ma non è così.

Non dello stesso avviso di Cantone è Nicola Gratteri, procuratore di Catanzaro da anni impegnato nella lotta alla ’ndrangheta, che afferma che per quanto riguarda la corruzione la situazione è molto più grave rispetto a 20 anni fa, con «un abbassamento dell’etica e in parallelo una sempre maggiore legittimazione delle mafie, che danno risposte più credibili della politica». Inoltre Gratteri, sulle misure per riformare la giustizia a lui richieste da Matteo Renzi più di un anno fa, chiarisce che:

La relazione si trova a Palazzo Chigi ed è stata anche inviata, su richiesta della presidente Bindi, alla commissione Antimafia. Quasi tutti i parlamentari ne hanno copia. Qualcosa, come il processo a distanza, è stato approvato alla Camera e aspetta di passare al Senato. Si discute anche dell’Agenzia dei beni confiscati. Ora è sotto esame l’ordinamento penitenziario, anche se stanno scrivendo l’esatto opposto di quel che abbiamo suggerito noi [...]. A occhio, han recepito circa il 5% del nostro lavoro [...] Io mi aspettavo, o quantomeno sognavo che almeno parte delle riforme che Renzi mi ha chiesto passasse per decreto, come quella più urgente, che dovrebbe essere meno controversa, per abbattere tempi e costi del processo penale.

Posizioni simili sono state espresse anche dal procuratore nazionale antimafia, Franco Roberti, secondo cui «sulla sostanza delle cose i magistrati sono quasi tutti d’accordo» con quanto sostenuto da Davigo e non si può parlare di guerra tra politica e magistratura perché «C’è un dialogo costante. Parliamo di prescrizione, di corruzione (la riforma appena fatta è troppo blanda: mancano gli agenti sotto copertura), Codice antimafia, Agenzia dei beni confiscati. A parole sono sempre tutti d’accordo. Poi però quelle riforme non arrivano mai. Perché?».

Proprio per questo motivo, per rimanere nel merito, abbiamo analizzato come il governo si è mosso e si sta muovendo nella lotta alla corruzione e quali sono le misure intraprese in Europa.

Il costo ignoto della corruzione in Italia
Le norme anticorruzione e il cammino lento della riforma della giustizia
La legge “bloccata” sulla prescrizione
Il carcere e i colletti bianchi
Le critiche al nuovo “Codice degli appalti”
La lotta alla corruzione negli altri Stati europei
Le convenzioni internazionali

Il costo ignoto della corruzione in Italia

Si può quantificare il peso economico totale della corruzione in Italia? Gira da anni una cifra, pubblicata ogni tanto dai media, che attesterebbe questo valore intorno ai 60 miliardi di euro. Ma si tratta di una bufala – frutto di letture superficiali e sovrapposte di dati.

Una quantificazione del costo della corruzione infatti è un’operazione statistica molto complessa e difficilmente realizzabile per via del fatto che i fenomeni a essa legati sono difficili da indagare perché sommersi. Proprio per tentare di risolvere questo problema, il 22 marzo scorso è stato stilato un protocollo d’intesa tra l‘Istat e l’Anac (Autorità nazionale anticorruzione) sulla misura della corruzione in Italia:

La corruzione è un fenomeno politico, economico e sociale complesso difficile da definire univocamente e ancor più da misurare e valutare, che compromette la fiducia dei cittadini e che allo stesso tempo può minare la stabilità e la sicurezza della società, così come i valori della democrazia, dell'etica e della giustizia.

Durante l’incontro tra i due enti, il presidente dell’Istat, Giorgio Alleva, ha dichiarato di trovare «allarmante che in Italia il dibattito possa ruotare intorno a cifre inaffidabili improvvisate e strumentalizzabili come del resto i famosi sessanta miliardi di euro». Alleva ha aggiunto inoltre che le classifiche sulla corruzione emersa e «quelle da indagine sulla percezione dell’esperienza del fenomeno non sono sufficienti».

Per questo, ha spiegato Raffaele Cantone, presidente dell’Anac, «la sfida di questo protocollo è misurare la corruzione per verificare l'efficacia di quello che è stato fatto e individuare dove la corruzione si può annidare per arrivare a mettere a punto strategie vincenti».

Le norme anticorruzione e il cammino lento della riforma della giustizia

Sono vari i provvedimenti legislativi messi in campo per contrastare il malaffare. Il governo Renzi ha approvato il disegno di legge antocorruzione (legge n. 69 del 2015) che, tra le altre cose, aumenta le sanzioni dei reati contro la pubblica amministrazione e revisiona il reato di falso in bilancio.
Inoltre è stato introdotto il delitto di autoriciclaggio. Norme, quelle contro la corruzione, che hanno ricevuto diverse critiche, come quelle dell'Associazione Nazionale Magistrati (Anm), che le ha definite “timide” e in alcuni aspetti “incoerenti”.

Per quanto riguarda invece la riforma della giustizia, le criticità sono emerse sul tempo di approvazione da parte del governo delle leggi. Spiegano infatti Valentina Maglione e Bianca Lucia Mazzei sul Sole 24 ore che il cammino «è tutt'altro che spedito» perché «i disegni di legge avanzano a fatica, spesso ostacolati dalle divisioni all'interno della maggioranza».

via Il Sole 24 Ore.
via Il Sole 24 Ore.

La legge “bloccata” sulla prescrizione

L’ambito più problematico è il penale, spiegano le due giornaliste del Sole 24 ore: «tra le riforme definite prioritarie dal Def, le nuove norme sulla prescrizione (ndr cioè il tempo oltre il quale, secondo legge, non si può più perseguire un reato con l’azione penale) sono in Parlamento da più di due anni, nonostante la necessità di una riforma sia stata più volte segnalata dai magistrati per evitare che un altissimo numero di reati resti impunito». Un problema segnalato già nel 2012 dall’Ocse in un rapporto in cui si raccomandava di prendere urgentemente le misure necessarie per estendere il termine di prescrizione ultimo per dare più tempo per perseguire e sanzionare società e individui coinvolti in casi di corruzione.

Identica considerazione arrivata nello stesso anno dal GRoupe d’Etats contre la COrruption (GRECO), in seno al Consiglio d’Europa, che ha indicato nei modi in cui si calcolano i tempi di prescrizione una grossa criticità del sistema italiano:

Il termine di prescrizione inizia quando viene commesso il reato (ndr e non quando scoperto) e dura fino alla fine dell'ultimo appello. Il modo in cui il periodo di prescrizione è calcolato e il ruolo che giocano altri fattori nelle indagini per i reati di corruzione (ad es. la complessa natura di tali indagini, il lasso di tempo che può intercorrere tra la data in cui è commesso il reato e il giorno in cui viene denunciato alle autorità, i canali di ricorso disponibili, cambio dei giudici nel corso del processo, i ritardi e l’eccessivo carico di lavoro nel settore della giustizia penale, ecc) possono molto facilmente tradursi nella scadenza della prescrizione in molti casi.

Quattro anni dopo la problematica è ancora attuale. Il 30 gennaio scorso, all’inaugurazione dell’anno giudiziario, Giovanni Salvi, procuratore generale di Roma (dove nel 2014/15 sono stati dichiarati estinti per prescrizione il 30% dei procedimenti definiti dalla Corte d'appello. Percentuale che cambia a seconda del Tribunale preso in esame) ha parlato di «interi settori della legalità quotidiana sommersi dalla prescrizione». Andrea Orlando, ministro della Giustizia ha risposto che si tratta di un dato che «pur attestandosi sui livelli dello scorso anno, continua a destare preoccupazione».

Proprio secondo i numeri del Ministero della Giustizia, pubblicati da Repubblica poco più di due mesi fa, nel 2014 sono decaduti per prescrizione «ben 132.296 processi. [..] Con un record nel record, visto che, rispetto al totale, 81.879 cadono prima ancora di arrivare al dibattimento». Si legge inoltre nell’articolo che sull'andamento degli ultimi dieci anni – dal 2005, anno dell’approvazione della cosiddetta ex Cirielli da parte del governo Berlusconi sulla prescrizione breve, alla fine del 2014 – si registra «un dato complessivo di 1.468.220 prescrizioni, cioè quasi il 10% dei processi».

La riforma della prescrizione è divenuta però terreno di scontro politico tra il Partito Democratico e il Nuovo Centro Destra di Angelino Alfano, il ministro dell’Interno. Alla Camera il provvedimento, nel marzo del 2015, era passato anche grazie all’astensione dei parlamentari di Area popolare (cioè di Ncd e Udc), dopo che il ministro della Giustizia, Andrea Orlando, aveva aperto a modifiche al testo.

Ora il provvedimento è da mesi in commissione Giustizia del Senato, in attesa di un accordo politico sul nodo dello scontro, cioè «l'aumento dei termini di prescrizione per i reati di corruzione, che, a differenza di quelli ordinari, vengono spesso scoperti molto tempo dopo essere stati commessi, con il forte rischio quindi di rimanere impuniti. Il testo votato dalla Camera prevede l'aumento della metà dei termini di prescrizione per corruzione per l'esercizio della funzione, corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio e in atti giudiziari», spiegano ancora Maglione e Mazzei del Sole 24 ore. A questa misura i parlamentari di Unione Popolare si oppongono perché la ritengono eccessiva e inutile senza un riforma del processo penale.

Il 26 aprile, il ministro della Giustizia in un’intervista a Repubblica si è impegnato sia per trovare più mezzi e risorse per il lavoro dei tribunali (altra criticità sollevata dai giudici), sia per portare a casa la riforma sulla prescrizione entro l’estate.

Il carcere e i colletti bianchi

A essere prescritti, dice Franco Roberti, procuratore nazionale antimafia, sono i reati «contro la Pubblica amministrazione, finanziari, ambientali, urbanistici, le lesioni e gli omicidi colposi. Per lo più quelli dei colletti bianchi». Gli effetti collaterali per Roberti sono due: l’aumento del senso di impunità fra i criminali, che si sentono incoraggiati a delinquere per il calcolo costi-benefici («fai molti soldi e non rischi nulla») e la crescita della frustrazione degli onesti («è sempre raro che denuncino e testimonino»).

Ribadendo che nel tempo solo la combinazione tra educazione civica, prevenzione e sanzione penale può produrre qualche risultato contro il fenomeno della corruzione, per Lionello Mancini, giornalista giudiziario, quando uno dei tre componenti manca o è debole, il mix degli altri due non basta:

Nel tempo, le istituzioni hanno saputo “vedere” il reato di associazione mafiosa, hanno congelato i beni delle famiglie dei sequestrati, istituito il carcere duro, sequestrato patrimoni mafiosi, votato leggi premiali per i collaboratori di giustizia, infiltrato bande armate di diversa origine. Mettendo così chi indaga in grado di essere efficace. [...] Ma sulla corruzione, sull’evasione fiscale, sulla criminalità economica, questo non si fa. Anzi, desta scandalo l’idea di usare agenti sotto copertura o di applicare ai corrotti le misure di confisca. Questa severità resta confinata al crimine organizzato, come se la corruzione non fosse un fenomeno ben più esteso e in grado di desertificare pezzi di paese un tempo in sicurezza, ben governati e prosperi.

L’Espresso, in un articolo di Lirio Abbate e Paolo Biondani, in base ai dati del Dipartimento per l’amministrazione penitenziaria (aggiornati al novembre 2013), ha calcolato che sugli oltre 60 mila detenuti «si contano soltanto 11 accusati per corruzione, 26 per concussione, 46 per peculato (cioè per furto di denaro pubblico), 27 per abuso d’ufficio aggravato. Di fronte all’enormità di un’evasione stimata nel nostro Paese di 180 miliardi di euro all’anno, in cella per frode fiscale ci sono soltanto 168 persone e appena tre arrestati per reati societari o falso in bilancio».

Secondo invece i dati all’1 settembre 2014, pubblicati dal Consiglio d’Europa sulla popolazione carceraria in Europa, i «colletti bianchi» che violano le leggi fiscali o finanziarie in carcere sono in Italia 230, un decimo della percentuale europea (al 5,9%), mentre la Germania, in cima a questa classifica, ne ha 7.986. «Arriveremo un giorno o l’altro, a prendere atto, finalmente – commentava Gian Antonio Stella –, che la guerra alla cattiva economia, alla finanza di rapina, all’evasione, alla corruzione, non è solo un dovere morale ma anche un’opportunità di sviluppo economico e civile?».

Nell’ultimo rapporto annuale (2014) della Banca d’Italia viene specificato come l’attività delle imprese sia condizionata in Italia, oltre che “dalla scarsa efficacia dell’azione amministrativa e dalla lentezza della giustizia civile”, anche proprio “dalla diffusa corruzione”:

Secondo il Corruption Perception Index, elaborato da Transparency International, l’Italia è il paese dell’Unione europea cui si attribuiscono i più elevati livelli di corruzione insieme a Bulgaria, Grecia e Romania. Evidenze analoghe provengono dall’Indicatore Control of Corruption della Banca Mondiale.

Il documento di Bankitalia chiarisce anche che la percezione della corruzione, pur non essendo un parametro oggettivo, è comunque ampiamente utilizzato nella letteratura economica come confronto internazionale.

Le critiche al nuovo “Codice degli appalti”

Secondo il presidente del Consiglio, il nuovo “Codice degli appalti”, approvato lo scorso 15 aprile, è una «grande battaglia contro la corruzione che si combatte con norme più semplici e non più complicate». Il testo di legge, infatti, aggiunge Renzi ha “meno norme”, passando dagli oltre 600 articoli del vecchio codice (più regolamento) ai 220 del nuovo.

Spiega infatti Mauro Salerno sul Sole 24 ore che «semplificazione e strategia anticorruzione sono le due linee su cui si muove il nuovo assetto» del codice, ma aggiunge anche che ci sono diverse criticità legate soprattutto al fatto che pur entrando in vigore immediatamente, la norma dovrà essere completata da più di 40 decreti attuativi alcuni dei quali faranno riferimento a passaggi strategici anche dal punto di vista della corruzione, come il rating d’impresa (con cui l’Anac valuta e certifica le aziende).

Inoltre, il nuovo codice si regge in maniera importante sul ruolo centrale affidato all’Autorità nazionale anticorruzione a cui vengono attribuiti diversi nuovi poteri. Di pari passo, però, allo stesso ente non vengono destinate pari risorse economiche perché, come spiega Sergio Rizzo sul Corriere della Sera, trattandosi di una pubblica amministrazione «ogni spesa anche se non fatta con i soldi pubblici (l’autorità viene finanziata dalle imprese controllate, con fondi privati) figura come spesa pubblica. E di conseguenza, finisce nel deficit statale». Notizia confermata anche dallo stesso Cantone.

Altre critiche al testo di legge si concentrano intorno alle misure di trasparenza sui piccoli appalti. «Al contrario di quanto prevedevano le ultime bozze – continua ancora Mauro Salerno –, nella versione definitiva non hanno trovato posto le richieste avanzate dal Parlamento (e dal Consiglio di Stato) sulla necessità di accendere un faro sui piccoli lavori, rendendo obbligatorie le gare precedute da un bando per gli appalti sopra i 150mila euro». In questo modo, tutto rimane più o meno come prima: l’80% dei bandi, ossia tutti quelli sotto un milione di euro, saranno affidati con una procedura negoziata (ex trattativa privata) senza bando e sarà sufficiente chiedere un preventivo a dieci imprese.

Altra questione sul tavolo è quella del massimo ribasso – criterio di attribuzione dell’appalto a chi offre il prezzo più basso, «salvo poi – scrive Rizzo – consentire all’impresa di recuperare con lauti interessi grazie a varianti sempre generosamente concesse da compiacenti stazioni appaltanti. Ragion per cui è considerato uno dei principali incubatori della corruzione» – che non è stato eliminato (articolo 95, comma 4) del tutto come inizialmente era stato previsto, ma che, precisa il giornalista, «sopravviverà pure con il nuovo codice per le gare fino a un milione di euro. Che sono l’81 per cento del totale».

Ma, la critica maggiore è relativa all’articolo 77 (comma 3) del testo di legge, che si riferisce ai poteri di controllo dell’Anac. «Nelle procedure di appalto con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – racconta Stefano De Agostini su Il Fatto quotidiano –, la valutazione sulla proposta migliore è affidata a una commissione giudicatrice composta da esperti del settore. Per garantire la massima trasparenza in questo processo, i commissari saranno estratti a sorte da un apposito elenco preparato dall’Anac». «Ma questa regola – continua il giornalista – vale solo per le gare con importi che superano le soglie comunitarie, vale a dire i 5,2 milioni di euro. Se non si supera questa cifra, si legge nel testo di legge “la stazione appaltante può nominare componenti interni alla stazione appaltante, nel rispetto del principio di rotazione“, una scappatoia per poter utilizzare commissioni interne con i commissari scelti dallo stesso ente che assegna l’appalto. In questo modo la maggior parte degli appalti «verrà assegnato esattamente come prima», cioè senza controllo dell’Anac.

La lotta alla corruzione negli altri Stati europei

La corruzione – si legge in un rapporto della Commissione europea al Consiglio e al Parlamento europeo del febbraio 2014 – nuoce gravemente all'economia e alla società nel suo complesso, ostacolando lo sviluppo economico, indebolendo la democrazia e la fiducia dei cittadini nelle istituzioni, danneggiando la giustizia sociale e l’autorevolezza dello stato di diritto di molti paesi. Anche gli Stati membri dell'UE non sono immuni da questa realtà: la corruzione varia natura e portata da un paese all'altro, ma colpisce tutti gli Stati membri. Sanità, sviluppo e pianificazione urbana, gestione delle tasse sono i settori più interessati.

Gli Stati vengono periodicamente monitorati dall'OCSE, dal Consiglio d'Europa e dal Parlamento Europeo allo scopo di individuare esempi positivi e criticità e lacune delle singole legislazioni. Tra i paesi europei che stanno contrastando la corruzione, si segnalano il Regno Unito, per la sua tradizione giuridica e la sua attenzione alla misurazione delle performance e delle condotte dei funzionari pubblici, la Germania che ha puntato molto sulla prevenzione, la Danimarca che, secondo un recente studio del Formez, pur non essendosi dotata di strumenti specifici di contrasto alla corruzione, spicca per integrità del settore pubblico e trasparenza nei confronti dei cittadini e la Georgia, che in poco tempo si è impegnata nel rendere trasparenti i propri atti amministrativi e il codice degli appalti pubblici per attrarre investimenti stranieri.

Regno Unito

Il Regno Unito si è dotato di strumenti legislativi per contrastare i fenomini corruttivi sin dagli inizi del XX secolo. Già nel 1906, infatti, il Prevention of Corruption Act prevedeva il reato di corruzione imputabile a qualsiasi funzionario pubblico al servizio della Corona. In caso di condanna si andava da un’ammenda di 5 sterline alla limitazione della libertà personale per un periodo di detenzione non eccedente i 2 anni. Sanzioni modificate nel 2010 con l'introduzione del Bribery Act, che ha esteso il contrasto alle pratiche di corruzione anche a casi esterni alla Corona e ha elevato a 10 anni la durata massima della pena. La nuova legge mira a un contrasto generalizzato dei fenomeni di corruzione e malversazione non solo nel settore ristretto degli apparati pubblici, ma anche della finanza, delle organizzazioni internazionali e, più in generale, di imprese e organizzazioni private.
Tra i soggetti che si occupano di contrasto della corruzione vanno segnalati il Counter Fraud Service (CFS), che monitora il funzionamento del settore sanitario nazionale (e che si è contraddistinto per aver limitato grossi sprechi di denaro) e il Serious Fraud Office (SFO), un dipartimento indipendente del Governo, appartenente al sistema giudiziario penale inglese, gallese e nord irlandese, incaricato di investigare e perseguire episodi di corruzione e frode che necessitano di un intervento complesso e specializzato.

Germania

La prevenzione e il controllo della corruzione sono la chiave delle politiche di contrasto attuate in Germania. Il paese governato da Angela Merkel investe in programmi di prevenzione come un modo conveniente per controllare la corruzione. Tuttavia, nel 1997 è stata adottata una legge anti-corruzione che ha fortemente inasprito le pene per i reati già previsti nel Codice penale: si va da un minimo di 6 mesi di reclusione fino a un massimo di 5 anni, a seconda della tipologia di illecito, fatta eccezione per chi svolge funzioni arbitrali, per i quali è prevista la pena di detenzione fino a un massimo di 10 anni.

Sono almeno sei gli organi o istituzioni coinvolti nel contrasto della corruzione: il Dipartimento Interdisciplinare per la Corruzione e i Crimini Ambientali che ha poteri d’investigazione, il Ministero degli Interni, che supervisiona l’intero operato dell’ufficio federale di polizia dedicato ai reati economici e alla corruzione, l’Ufficio Federale di Polizia per Reati Economici e Corruzione; il Dipartimento Investigativo Interno, che esercita attività specifiche di contrasto al fenomeno corruttivo nel territorio di Amburgo, porto più grande d’Europa (e terzo al mondo), interessato da traffici di materiali illeciti, azioni di riciclaggio e fenomeni di corruzione, l’Ufficio Federale di Polizia Investigativa che si occupa dei reati economici e collabora con numerosi soggetti privati e il Ministero per lo Sviluppo e la Cooperazione. Inoltre, otto su sedici Länder hanno unità specializzate anti-corruzione nelle loro procure. La Germania, infine, è tra i pochi Stati membri che pubblicano statistiche complete sui casi denunciati alla polizia e sulle indagini penali avviate, stilate annualmente dalla Polizia giudiziaria federale (BKA).

Danimarca

Ritenuta tra gli Stati con i livelli più elevati per trasparenza nei confronti della cittadinanza e moralità del settore pubblico, la Danimarca costituisce una “anomalia” rispetto agli altri paesi europei. Per quanto abbia una legislazione, forze dell’ordine e autorità giudiziarie ben organizzate per affrontare la corruzione, non esiste una strategia nazionale anticorruzione. Il suo ordinamento non prevede reati specifici contro la pubblica amministrazione né una “Autorità indipendente” che si occupi di corruzione, come, ad esempio, la nostra Anac.

Il controllo delle istituzioni ruota intorno alle figure dell’Ombudsman (Difensore civico) e della Rigrevisionen (organo con funzioni di revisione contabile, ma che non presenta le caratteristiche di un’autorità amministrativa indipendente né, tantomeno, di un organo giurisdizionale), mentre la corruzione nella pubblica amministrazione è fronteggiata attraverso la repressione penale.

Oltre al Rigrevisionem, altro soggetto pubblico a occuparsi di corruzione è il Danish International Development Agency (DANIDA), che applica una politica di tolleranza zero e ha istituito una apposita hotline, un sistema di posta elettronica attraverso il quale, compilando un report anche in forma anonima, è possibile segnalare l’uso improprio dei fondi dell’agenzia o qualsiasi altra forma di corruzione.

Georgia

La Georgia costituisce uno dei casi più interessanti di contrasto della corruzione per le misure intraprese che le hanno consentito di scalare le classifiche internazionali in poco tempo e, soprattutto, per come ha saputo attenuare il senso di impunità da parte di chi commetteva crimini contro lo Stato. L’azione del governo si è concentrata nello snellimento della burocrazia statale, nell’aumento dei salari dei funzionari pubblici, nell’attuazione di politiche fortemente repressive dei fenomeni corruttivi attraverso l’istituzione dell’Interagency Coordinating Council for Combating Corruption. Oltre a svolgere attività di repressione, tale agenzia elabora strategie di contrasto e prevenzione, coordina tutte le attività di controllo nella lotta alla corruzione da parte dello Stato.

Contestualmente, nel 2008, è stata istituita una Camera di Controllo, organismo indipendente che monitora e sovraintende le spese dello Stato e verifica l’attività degli altri organismi statali di controllo economico e fiscale. Tuttavia, il partito di maggioranza e l’esecutivo possono limitare l’attività della Camera esercitando pressioni di carattere politico.
Dal 2005, il governo ha concentrato la sua azione nella trasparenza degli atti amministrativi e degli appalti pubblici. Il Ministero per lo Sviluppo Economico ha realizzato un sito web dedicato alle privatizzazioni, contenente tutti i dettagli, con lo scopo di informare i cittadini e rendere trasparente l’intero processo.

Per quanto riguarda gli appalti pubblici, nel 2011 è stato avviato un nuovissimo sistema di e-procurement con l’obiettivo di creare gare d’appalto aperte, trasparenti e competitive. Si è dato avvio all’anagrafe degli appalti: le società coinvolte in episodi di corruzione sono state inserite in una black list e impossibilitate a partecipare alle gare. L’elenco è liberamente consultabile e quindi impatta fortemente sulla reputazione di tali società anche all’estero, escludendole di fatto da molte opportunità di mercato. Per questo motivo le modalità di gestione degli appalti pubblici in Georgia sono oggi valutate come molto incisive.

Le convenzioni internazionali

Per contrastare la corruzione l’Unione Europea, il Consiglio d’Europa, l’OCSE, le Nazioni Unite hanno adottato delle convenzioni, ratificato dei protocolli e indicato delle raccomandazioni vincolanti per modificare gli ordinamenti nazionali per introdurre figure (come l’Autorità Nazionale Anti-Corruzione) e norme specifiche, ridurre la durata dei processi, aumentare i termini di prescrizione dei procedimenti (come nel caso dell’Italia), prevedere sanzioni più aspre, proteggere gli informatori.

La Convenzione penale sulla Corruzione e il GRoupe d’Etats contre la COrruption (GRECO)

Il primo luglio 2012 è entrata in vigore la “Convenzione penale sulla corruzione” adottata dal Consiglio d’Europa, che coordina le norme penali contro le pratiche corruttive di pubblici ufficiali e parlamentari nazionali ed esteri, di funzionari internazionali e di giudici nazionali e internazionali.

A essa si aggiungono la “Convenzione civile sulle corruzione” (primo tentativo di definire norme comuni internazionali nel campo del diritto civile), la “Raccomandazione sui codici di comportamento dei pubblici impiegati”, la “Raccomandazione sull’adozione di Regole Comuni contro la Corruzione nel Finanziamento dei Partiti Politici e nelle Campagne Elettorali” (che fornisce regole comuni sulla raccolta di finanziamenti ai partiti e alle campagne elettorali per evitare i conflitti di interessi, assicurare la trasparenza delle donazioni rendendole pubbliche e limitandone il valore, evitare le donazioni segrete, garantire l’indipendenza dei partiti politici), “Venti Principi Guida alla lotta alla Corruzione”.

L’attuazione della Convenzione e delle sue raccomandazioni è controllata dal GRoupe d’Etats contre la COrruption (GRECO), organismo anticorruzione del Consiglio d’Europa, che si riunisce periodicamente per aiutare gli Stati membri a lottare contro la corruzione e monitorare come rispettano le norme del Consiglio d’Europa di contrasto alla corruzione, attraverso un meccanismo di valutazione reciproca (peer review).

L’Italia, pur non avendo ancora ratificato la Convenzione firmata nel 1999, nel 2007 ha aderito al GRECO ed è pertanto soggetta alla sua valutazione.

La Convenzione sulla protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee

L'Unione europea ha, invece, adottato una convenzione per tutelare penalmente gli interessi finanziari dell’UE e dei suoi contribuenti. La norma, redatta nel 1995, prende il nome di “Convenzione sulla protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee” (nota anche come “Convenzione PIF”) ed è stata successivamente integrata da una serie di protocolli. Quello del 2003 ha esteso il suo campo di applicazione anche alle autorità giudiziarie, inserendo tra i reati anche la corruzione di giudici e giurati.

Nel loro insieme, la Convenzione (entrata in vigore nel 2002) e i protocolli forniscono una definizione giuridica armonizzata della corruzione e impongono ai loro firmatari di adottare sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive per affrontare le frodi a danno degli interessi finanziari dell’UE.

La Convenzione dell’Ocse contro la corruzione dei pubblici ufficiali stranieri

La Convenzione Ocse contro la corruzione stabilisce norme giuridicamente vincolanti per sanzionare il reato di corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle transazioni commerciali internazionali. Adottata nel 1997, è entrata in vigore il 15 febbraio 1999. Ad oggi sono 41 i paesi che hanno siglato il testo.

Nel dicembre del 2009, in occasione del decimo anniversario della Convenzione, l’OCSE ha pubblicato le “Raccomandazioni per un’ulteriore lotta alla corruzione” per fornire maggiori strumenti per prevenire, individuare e indagare i fenomeni di corruzione estera.

L’impatto della Convenzione nel nostro paese è stato rilevante. L’Italia ha firmato e ratificato il testo con la legge n. 300 del 29 settembre 2000 che, colmando un vuoto legislativo rispetto ad altri paesi europei (Francia, Finlandia, Svezia, Portogallo, Olanda, Danimarca, Regno Unito, Irlanda), ha riconosciuto per la prima volta la responsabilità penale di società e di associazioni prive di personalità giuridica.

Prima dell’introduzione di questa norma, il soggetto che commetteva reato poteva essere solo una persona fisica. Dal 2000 in avanti, quindi, anche in Italia è stata riconosciuta la responsabilità di società e associazioni per alcuni reati che, pur commessi da amministratori o dipendenti, sono da ricollegare direttamente alla società di cui fanno parte o sono rappresentanti.
Tali norme sono diventate efficaci nel nostro paese a partire dal 4 luglio 2001.

In seno all’Ocse, l'Italia partecipa al Working Group on Bribery (WGB). Nato nel 1994, il WGB monitora come i diversi Stati stanno implementando la Convenzione del 1997 e le successive Raccomandazioni del 2009 e pubblica un rapporto annuale su ogni singolo Stato che ha firmato la Convenzione.

Circa un anno e mezzo fa, il gruppo di lavoro ha pubblicato il primo rapporto sulla corruzione internazionale. Lo studio fornisce un quadro globale del fenomeno attraverso l’analisi di 427 casi tra il 1999 (quando la Convenzione è entrata in vigore) e il 2014. Il report ha individuato 263 indagini anticorruzione contro persone fisiche e 164 contro società. Di questi, 128 sono negli Usa, 26 in Germania, 11 in Corea, 6 in Italia, Svizzera e Gran Bretagna.

In media, le tangenti sono pari al 10,9% del valore delle transazioni e al 34,5% dei profitti. La corruzione è stata finalizzata principalmente per ottenere commesse pubbliche (57% dei casi) e per violare la normativa doganale (12%). Nel 53% dei casi a corrompere sono stati i manager o gli amministratori delegati delle grandi aziende, 3 volte su 4 sono stati coinvolti intermediari. Il 27% degli episodi di corruzione ha avuto come protagonisti impiegati di aziende pubbliche o controllate dallo Stato, che hanno ottenuto l’80% dei proventi derivanti dalla pratica illecita.

La Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione

Le Nazioni Unite hanno cominciato a occuparsi di corruzione dalla metà degli anni Settanta. Il risultato più significativo è la “Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione” (UNCAC), un accordo multilaterale negoziato dai paesi membri dell’ONU, firmato a Merida, in Messico ed entrato in vigore nel dicembre 2005. Fino a ora, sono 175 i firmatari della convenzione, inclusa l’Unione Europea.

Gli obiettivi della convenzione sono il rafforzamento delle misure per prevenire e contrastare la corruzione in modo più efficiente ed efficace e l’agevolazione della cooperazione internazionale e dell’assistenza tra gli Stati contraenti.

L’Italia ha ratificato questo accordo con la legge n. 116 del 2009, che ha portato all’istituzione dell’Autorità Nazionale Anti-Corruzione (ANAC).

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