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Il dibattito sulla Bossi-Fini è fondato sul nulla

Dopo il tremendo naufragio di Lampedusa dello scorso 3 ottobre, la polemica politica si è concentrata sulla legge Bossi-Fini. Da una parte c’è chi propone di «cancellarla subito» e lancia apposite raccolte firme (vedi Repubblica); dall’altro c’è chi la vuole difendere fino alla morte (su tutti, ovviamente, la Lega Nord).

Il Governo Letta – che a sua volta è totalmente spaccato sulla sorte della legge – ha appena varato l’operazione Mare Nostrum, che consiste nel rafforzamento del pattugliamento «militare-umanitario» del Mediterraneo. Il piano ha già sollevato numerose critiche per questa affermazione del ministro dell’Interno Angelino Alfano: «Ci sono le regole del diritto internazionale della navigazione, non è detto che se interviene una nave italiana porti i migranti in un porto italiano. Si valuterà in base al luogo dove avverrà l'operazione».

Il 14 ottobre la rivista online Diritto Penale Contemporeaneo ha pubblicato un lungo articolo, Abolire la Bossi-Fini?, in cui si è cercato di fissare qualche punto giuridico nel marasma di controversie, dichiarazioni e analisi delle ultime settimane.

Per approfondire ulteriormente la questione ho intervistato il professor Luca Masera, uno dei due autori dell’articolo.

Perché, a suo avviso, il dibattito sulla legge Bossi-Fini è impostato male?

È impostato male per una serie di ragioni. Prima di tutto perché si è individuato come punto di riferimento polemico, e addirittura come una delle possibili concause delle morti, il reato di clandestinità, che non è una disposizione contenuta nella Bossi-Fini. Anzi, è stata inserita sette anni dopo la legge. Quindi se parliamo di Bossi-Fini non parliamo del reato di clandestinità. Questa è la prima imprecisione, che rende difficile capire quale sia l’oggetto della polemica.

Se poi individuiamo nella Bossi-Fini la legge responsabile del mancato soccorso in mare da parte dei pescatori, anche questo è un altro errore dal punto di vista giuridico. Le disposizioni che puniscono il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina – la norma che, secondo qualche vulgata sulla stampa, si applicherebbe ai soccorritori – erano già contenute nel testo unico del 1998 (la c.d. Turco-Napolitano), all’art. 12. Comunque, la norma che punisce il favoreggiamento dell’immigrazione irregolare è chiarissima, al secondo comma, nello stabilire che non si applica quando si tratta di attività di assistenza a soggetti in pericolo.

La polemica sulla Bossi-Fini non ci sembrava quindi molto pertinente, perché in realtà il vero problema della legge è stato soprattutto il carcere per gli irregolari, che era la disposizione contenuta nell’articolo 14. Questa prevedeva che se un soggetto veniva espulso e non si allontanava dal territorio dello Stato commetteva un reato per cui era prevista la reclusione fino a quattro anni. Per anni la Bossi-Fini ha avuto come risultato quello di tenere in carcere gli irregolari.

La disposizione è stata dichiarata illegittima dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea con una sentenza del 2011. La Corte ha detto in maniera molto chiara che gli Stati non possono ricorrere alla pena detentiva nei confronti degli irregolari perché questo comporta un ostacolo al raggiungimento del vero obiettivo, che dovrebbe essere quello dell’espulsione degli irregolari. La logica della Corte non è certamente buonista, ma piuttosto efficentista.

Volevo approfondire la questione sul reato di clandestinità, anche questo molto dibattuto negli ultimi giorni. Da più parti si dice che abolirlo contribuirebbe a ridurre il sovraffollamento delle carceri. È vero?

Non è vero, anzi questa è un’affermazione che dimostra una totale ignoranza del dato normativo. Il c.d. reato di clandestinità è il reato di cui all’art. 10-bis del Testo Unico sull’immigrazione e prevede la pena dell’ammenda, cioè una pena pecuniaria (da 5.000 a 10.000 euro). Non ci può essere neanche una persona in carcere per il reato di clandestinità, poiché non è prevista la pena detentiva. Quindi questo vuol dire proprio non sapere di cosa si parla.

Per il resto, sono profondamente contrario al reato di clandestinità, che ritengo inutile e anche razzista, perché in sostanza si punisce un soggetto in ragione della sua provenienza geografica e della sua condizione economica. Tuttavia c’è anche da dire che tale reato è stato salvato dalla Corte Costituzionale.

I media hanno posto molta enfasi sul fatto che l'attuale legislazione impedirebbe ai pescatori di prestare soccorso ai barconi. Cosa dice veramente la legge al proposito?

Anche qui c’è un equivoco, del tutto facilmente superabile: basta guardare il dato normativo. L’equivoco sorge da un fatto avvenuto nel 2007. Era successo che dei pescatori tunisini, che avevano soccorso delle imbarcazioni in difficoltà e poi erano arrivati in Italia con gli immigrati a bordo, non erano stati creduti dalla polizia. Quest’ultima non credeva che i pescatori li avessero realmente soccorsi, ma riteneva che fossero stati loro ad aver organizzato il viaggio dalla Tunisia. Sulla base di questa convinzione si erano aperti dei processi a carico di questi pescatori tunisini, con tanto di sequestro delle imbarcazioni. L’autorità giudiziaria italiana, tuttavia, non riteneva illegittimo il soccorso; in questo caso specifico non credeva alla versione dei pescatori. Tutti i processi si sono comunque conclusi con l’assoluzione, perché il tribunale ha ritenuto vera la loro versione.

Dal punto di vista giuridico è pacifico che il soccorso sia lecito e anzi doveroso. Se un soggetto non soccorre un’imbarcazione in difficoltà commette dei gravi reati (primo fra tutti l’omissione di soccorso). Le convenzioni internazionali inoltre prevedono l’obbligo di soccorso dei natanti in difficoltà. Il messaggio è chiarissimo: se ti trovi in mare devi soccorrere chi è in difficoltà.

A questo proposito mi viene però in mente una recente puntata di una trasmissione televisiva, in cui dei pescatori dicevano di non poter soccorrere le imbarcazioni per paura di essere incriminati.

È una pura follia, un vero e proprio assurdo giuridico. Il problema è che i media hanno diffuso questa idea, che è un’idea falsa. Non c’è dubbio che soccorrere una persona non solo sia lecito, ma doveroso. Nessun pubblico ministero si è mai sognato di fare un processo a qualcuno perché aveva soccorso in mare una barca in difficoltà. Come giuristi, poi, è incredibile che si possa avere del diritto un’immagine di questo genere. Sarebbe disumano pensare che il diritto metta in carcere chi ha salvato la vita a un essere umano. Vuol dire avere del diritto un’idea che nemmeno i paesi più autoritari e totalitari hanno mai avuto.

Mentre il dibattito si è polarizzato su questi due aspetti, ce n'è un altro totalmente ignorato: le problematiche legate ai centri di primo soccorso e accoglienza (CPSA) e i CIE.

È un problema su cui c’è stata pochissima attenzione. Adesso non è ben chiaro quali siano le condizioni in cui questi soggetti, quando arrivano in Italia, siano trattenuti nel centro di Lampedusa. Nel 2011, durante la fase degli sbarchi dopo la rivoluzione in Tunisia, sono stato in quella struttura. La prassi voleva che i soggetti che sbarcavano venissero trattenuti senza poter uscire. Era a tutti gli effetti un luogo chiuso; i soggetti erano quindi privati della libertà personale anche per settimane, senza che ci fosse alcun provvedimento che giustificasse questo trattenimento. E alla luce dell’articolo 13 della Costituzione, la privazione della libertà personale è legittima soltanto se c’è un provvedimento convalidato dall’autorità giudiziaria.

Anche qui però c’è un fraintendimento assoluto che vedo su tutti gli organi di stampa, anche i più autorevoli. Si dice che quello di Lampedusa è un CIE (Centro di identificazione ed espulsione), ossia un luogo in cui, previa convalida da parte di un giudice di pace, è possibile privare della libertà personale uno straniero anche se non ha commesso un reato.

La cosa grave è che quello di Lampedusa non è un CIE, ma un centro di primo soccorso e accoglienza. In un CPSA i soggetti non dovrebbero essere privati della libertà, visto che non c’è nessun provvedimento convalidato da un giudice. Siamo di fronte a una prassi del tutto illegale, in relazione alla quale, nel 2011, abbiamo presentato alla procura di Agrigento una denuncia per sequestro di persona a carico dei dirigenti del ministero dell’Interno. L’esposto è stato poi archiviato dal giudice per le indagini preliminari, e successivamente abbiamo presentato un ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

Quando sono entrato nel centro come avvocato, dal punto di vista deontologico mi sono trovato di fronte ad una situazione molto dura da sopportare. C’erano queste persone che mi chiedevano: «Per quale motivo sono rinchiuso qui dentro? Cosa ho fatto?». Se una persona arriva in Europa, in uno Stato di diritto, si aspetta che qualcuno gli spieghi perché è dentro privato della propria libertà. Da avvocato non potevo che dire che non c’era nessun provvedimento, che loro erano trattenuti in modo illegale e che però non c’era un modo per farli uscire.

È come se fosse normale che un soggetto, poiché «clandestino», possa rimanere due o tre settimane in un centro senza nessun provvedimento che giustifichi il suo provvedimento. Li definiscono «centri di accoglienza», quando in realtà sono centri di detenzione.

Molti – compresi alcuni partiti euroscettici – chiedono l’intervento dell’Europa sull’immigrazione nelle coste italiane. Ma concretamente cosa potrebbe fare l’Unione Europea?

Questo è un altro problema che dà l’idea della superficialità del dibattito. L’Europa potrebbe sicuramente dare un maggiore contributo dal punto di vista finanziario e di mezzi per supportare le azioni di soccorso.

Ma se parliamo da un punto di vista giuridico e normativo, a questo punto è davvero difficile capire a cosa si fa riferimento. La disciplina sull’asilo, ad esempio, è regolata da testi approvati in sede internazionale anche con il consenso del governo italiano. Mi sembra che anche questo aspetto rientri nell’approssimazione del dibattito, che da un lato chiede in termini generali un maggiore intervento dell’Europa, e dall’altro non è chiaro in cosa questo intervento dovrebbe consistere.

Ormai siamo entrati nel terzo o quarto anno di «emergenza sbarchi». Giunti a questo punto, è ancora corretto parlare di emergenza?

No, non ha senso parlare di emergenza. Ormai è una situazione praticamente strutturale. È vero che c’è stata una diminuzione degli arrivi nel 2012, ma ormai queste sono vicende che si ripetono da anni. E fa impressione vedere come ogni volta ci colgano impreparati. Il fatto che i sopravvissuti siano stati costretti a dormire sotto la pioggia, all’aperto, riparandosi sotto dei materassi è veramente inaccettabile.

Definire «emergenza» un problema che si ripropone a cadenze regolari è un altro modo di non voler vedere i problemi. Nel 2011 era stato abbastanza chiaro che il disegno – lasciare tutti a Lampedusa – era quello di dare l’idea di un’emergenza assoluta e ingestibile, per non dire un’invasione. Se si fosse voluto procedere in maniera razionale non si sarebbero dovute ammassare migliaia di persone sull’isola. È inimmaginabile pensare che lo Stato italiano non riesca a predisporre dei trasferimenti più rapidi.

Finora la demagogia con cui si è affrontata la tematica ha fatto sì che si siano spesi moltissimi soldi per le operazioni di contrasto e repressione, e pochissimi soldi per l’accoglienza. Se pensiamo a quanto costano i CIE, i processi per il 10-bis [il reato di clandestinità, nda] che si concludono in una condanna teorica ad una pena pecuniaria che non verrà mai pagata, e li confrontiamo con i pochissimi soldi spesi per l’assistenza, questo ci da l’idea di come l’approccio sia stato tutto sbilanciato sulla repressione. In più, l’emergenza perenne ha creato e “giustificato” una sorta di sistema legale parallelo per i migranti, spesso in contrasto con le garanzie riconosciute dalla nostra Costituzione.

Visto che si occupa da anni della materia, come giudica la legislazione italiana in materia d'immigrazione?

Complessivamente il mio giudizio è negativo. Molto negativo. La Turco-Napolitano (in parte) e la Bossi-Fini sono improntate a finalità demagogiche, ovvero di trasmettere l’immagine di uno Stato severo nei confronti dei clandestini. Queste finalità sono state ottenute a discapito di un minimo di razionalità.

Un esempio su tutti: il sistema di accesso a quote. Questo prevede che un imprenditore, che ha bisogno di un lavoratore straniero, debba assumere questo lavoratore senza conoscerlo e facendolo venire dal paese di provenienza. Il motivo di lavoro dovrebbe quindi essere l’unico modo legale di venire in Italia. In realtà, la grandissima maggioranza degli stranieri che oggi sono regolari lo sono grazie alle sanatorie. La nostra politica dell’immigrazione è stata sulla carta durissima; nella pratica sono state periodicamente fatte le sanatorie perché ci si è resi conto che quel sistema non aveva senso.

Per il resto, l’ispirazione della nostra normativa è stata totalmente repressiva. E oltre al disprezzo dei diritti fondamentali (in particolare con la previsione del carcere per i clandestini contenuta nella Bossi-Fini del 2002), la legislazione si è dimostrata irrazionale anche rispetto agli obiettivi di contenimento. È stata del tutto fallimentare. Sul sito dell’Asgi (Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione) c’è un manifesto in dieci punti su cosa si potrebbe cambiare che io mi sento di condividere.

Non è vero, dunque, che non si può fare un discorso tecnico. I discorsi tecnici si possono fare senza cadere in quelle semplificazioni del tipo «se si abolisce il reato di clandestinità allora tutti possono entrare e saremo invasi». Non è affatto questo quello che si propone. Si propone una regolamentazione più umana e più razionale.

Insomma, considerando anche il livello del dibattito di queste settimane, si riuscirà mai a portare avanti un discorso serio sul tema?

È un po’ desolante e sconsolante vedere come il livello sia sempre e soltanto impostato su toni demagogici. Alla fine l’immigrazione si risolve sempre nella dicotomia dei buoni che vogliono accogliere tutti e dei duri che invece vogliono respingerli. Il dibattito si è quasi ridotto a una barzelletta, non si riesce mai a parlare di contenuti concreti. A volte si sentono affermazioni incredibili, come ad esempio quelle di Roberto Maroni che rivendica la sua politica dei respingimenti, quando in realtà la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha detto in maniera chiarissima che questa politica è illegale e viola le convenzioni internazionali.

Se il livello medio è questo, c’è solo da augurarsi che prima o poi se ne parli seriamente. Diciamo che i segnali non sono positivi. Perché se tutto il dibattito si limita a dire «aboliamo o meno la Bossi-Fini», allora è lo stesso dibattito in sé a non aver quasi senso e a rendere caricaturali le diverse posizioni.

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